תובענה מנהלית

תיוג: מאמר על תובענה מנהלית.

משרדו של ד"ר אורן שבת: רחוב משכית 22, פינת רח' יוחנן הסנדלר 8, הרצליה פיתוח, ת.ד. 12617. טל' 09-9543895, פקס' 09-9+545033, דוא"ל: info@michrazim-law.co.il

ד"ר עו"ד אורן שבת הינו מומחה למכרזים ציבוריים. אם הנכם מתכוונים להגיש הצעה למכרז או כבר הגשתם הצעה כזו, אנו, צוות משרדו של ד"ר שבת, נשמח להעניק לכם ייעוץ וייצוג בכל שלביו של המכרז, ואף קודם לכן, בשלב ניתוח מסמכי המכרז. במידת הנדרש אנו נשמח להעניק ליווי משפטי עוד קודם לפרסומם של תנאי מכרז צפוי. כמו כן, אנו נעזור להכין, בצורה מסודרת ומוקפדת את כל מסמכי ההצעה למכרז, נחסוך מכם טעויות מצערות העלולות להביא לאובדן סיכויי הזכייה, נעניק לכם ליווי בכלל שלבי ההשתתפות במכרז הציבורי. אם חוויתם אי הצלחה במכרז כתוצאה מקיפוח זכויותיכם, נייצגכם בהליכים משפטיים לתקיפת החלטות ועדת המכרזים. במידת הצורך ובמקרים המתאימים נגיש עבורכם תובענה מנהלית.

הפסקאות שלהלן, העוסקות במושג תובענה מנהלית, מבוססות על חלק מתוך הפרק התשיעי לספרו של ד"ר שבת: העתירה המנהלית והסעדים במכרזים ציבוריים (בהוצאת פרלשטיין גינוסר, 2017). לעיון בתוכן העניינים המלא של הספר ובתכנים נוספים לחצו כאן. מה בפרק השלם על התובענה המנהלית ?

פריט 1 לתוספת השלישית לאותו בתי משפט לעניינים מינהליים, מגדיר את המושג תובענה המינהלית כתובענה לפיצויים שעילתה ב"מכרז" במובן פריט 5 לתוספת הראשונה לאותו חוק (ראו ה"ש 2 להלן).

סמכות בית המשפט לעניינים מנהליים לפסוק פיצויים במכרזים ציבוריים שואבת את כוחה מסעיף 5(3) לחוק בתי המשפט לעניינים מנהליים^[1] ומן התוספת השלישית לחוק, שאליה מפנה ההוראה האמורה.^[2] לפי הסמכות המוקנית לו בסעיף 13 לחוק בתי המשפט לעניינים מנהליים, התקין שר המשפטים את פרק ד' לתקנות בתי המשפט לעניינים מנהלים (סדרי-דין)^[3], הוא המנגנון הדיוני להגשת תביעות לפיצויים במכרזים.

פרק ד' לתקנות האמורות כולל שתי תקנות בלבד. מחוקק המשנה החיל את סדרי הדין האזרחיים הרגילים על תובענה מנהלית, דבר אשר ייתר הצורך בהתקנת תקנות מיוחדות לתביעת פיצויים במכרזים.

התקנה הראשונה היא תקנה 29, המחילה, כאמור, את תקנות סדר הדין האזרחי על תובענה מנהלית. התקנה השנייה היא תקנה 30, האוסרת הגשה בו זמנית של תובענה מנהלית ועתירה מנהלית. כלומר, התקנה אינה מאפשרת למתמודד מקופח לעתור לצו עשה ובו זמנית לתבוע פיצוי כספי בנוסף לסעד של ציווי או כחלופה לו.^[4]

מתמודד מקופח, שעתר לסעד של ציווי, יכול לתבוע פיצוי רק אם פנה לבית המשפט בבקשה "להמיר" את העתירה המינהלית בתובענה מינהלית, דבר שמעשית כרוך בהגשת תובענה חלף העתירה, ובתשלום תוספת האגרה הנדרשת בעד הסעד הכספי.^[5] רשות להמיר את העתירה לתובענה אינה ניתנת באופן אוטומטי והינה תלויה במספר תנאים, שאחד מהם, כאמור, הוא מיצוי ההליך לקבלת סעד של ציווי.

תקנה 30 לתקנות בתי משפט לעניינים מינהליים (סדרי-דין) נוקטת בגישה הפוכה מזו של תקנות סדר הדין האזרחי, בכל הנוגע לסדר תביעת הסעדים. "דרך המלך" בהגשת תביעה אזרחית, על פי תקנות 44–45 לתקנות סדר הדין האזרחי^[6], היא הגשת תביעה הכוללת את כל הסעדים בהם חפץ התובע, והנובעים מאותה עילה.^[7] תובע בתביעה אזרחית רשאי, אם הוא חפץ בכך, לוותר על חלק מן הסעדים שהוא רשאי לתבעם, אך מרגע שוויתר על סעד הנובע מאותה עילה, לא יוכל עוד לתבוע אותו בעתיד, אלא אם יבקש פיצול סעדים.^[8]

תכליתן של הוראות סדר הדין האזרחי, המבקשות לרכז בתביעה אחת את כל הסעדים הנובעים מאותה עילה, היא, כמובן, לאפשר לבית המשפט להכריע בכל המחלוקות שבין הצדדים ולבחור את הסעד המתאים ביותר בנסיבות העניין. כך מושגת גם מניעת טרחה והתרוצצויות מבעלי דין, ופיצול הדיון לערכאות שונות בעניינים השנויים במחלוקת ביניהם.^[9]

מהי תכליתה השונה של תקנה 30 לתקנות בתי משפט לעניינים מינהליים (סדרי-דין) לעומת תכליתן של תקנות סדר הדין האזרחי ? ומהן יתרונותיה וחסרונותיה של תקנה 30 ?

מהם יתרונות הכלל האוסר צימוד תובענה מנהלית לעתירה מנהלית ?

להלן היתרונות העיקריים הנובעים מהכלל האוסר צימוד תובענה מנהלית לעתירה מנהלית.

ייעול הדיון בעתירה המנהלית וקיצורה במידת האפשר

סדרי הדין המיוחדים לעתירה מנהלית, אשר עוגנו בפרק ב' לתקנות בתי המשפט לעניינים מנהליים מתאפיינים ביעילות דיונית על חשבון ירידה לחקר האמת. סדרי-דין אלה מחייבים הגשת העתירה בתוך פרק זמן מצומצם^[10], הם מאפשרים דחיית העתירה אם חל שיהוי בהגשתה^[11]; מסמיכים את בית המשפט לדחות עתירה על הסף על פי כתב העתירה בלבד^[12]; מעמידים כלים דיוניים מוגבלים מאוד לחקר האמת, ובכלל זאת, מאפשרים גילוי מסמכים מצומצם.^[13] סדרי הדין האמורים אינם מתירים חקירת מצהירים אלא ברשות בית המשפט, אם ראה שהדבר דרוש לצורך הכרעה בעתירה^[14], ועוד.^[15]

בכך מסייעים סדרי הדין של העתירה המנהלית בקיצור ההליכים ובפרק הזמן הדרוש לבירור העתירה המנהלית. אך באותה עת הם אינם מתאימים לבירור תביעה לפיצויים, משום שבירור תביעה כזו דורש הליכי בירור וחקירה נרחבים יותר מאלו שמאפשרים סדרי הדין בעתירה המינהלית.^[16]

ייעול הדיון בעתירה המנהלית וקיצורה במידת האפשר

אחת ההצדקות להפרדה בין העתירה המינהלית לבית תובענה מינהלית היא, שנדרשים להליכים אלה סדרי-דין שונים, ואסביר. ההפרדה האמורה מאפשרת להחיל את תקנות סדר הדין האזרחי על התובענה המנהלית. הפרדה זו מסייעת לבית המשפט לעניינים מינהליים לברר את התביעה לפיצויים, בהתאם לכל הכלים הדיוניים הקיימים לבית המשפט האזרחי.

לולא היה כך, היו בתי המשפט לעניינים מינהליים מתקשים לקבוע את העובדות הנחוצות להכרעה בתביעה לפיצויים. תקנה 30 לתקנות בתי משפט לעניינים מינהליים (סדרי-דין) עושה, אפוא, את ההפרדה ההגיונית והמעשית המתבקשת בין סדרי הדין המיוחדים הנדרשים לעתירה המינהלית, לבין סדרי הדין ההכרחיים עבור תובענה המינהלית.

חסכון באגרות ובזמן שיפוטי

סכום האגרה בעבור הגשת עתירה מנהלית, נכון לכתיבת שורות אלו הוא 1,950 ש"ח.^[17] סכום האגרה בעבור הגשת תובענה מנהלית הינו 2.5 אחוזים מהסכום הנתבע כערכו ביום הגשת התובענה ו-1 אחוז מכל סכום העולה על 23,924,999 ש"ח.^[18] תשלום האגרה מתבצע בשני שיעורים. המחצית הראשונה, בעת הגשת התובענה והמחצית השנייה, עד עשרים ימים לפני התאריך שנקבע "לדיון לראשונה בהליך".^[19] אילו הוחלו תקנות סדר הדין האזרחי על מחלוקות מתחום המכרזים הציבוריים, צריך היה מתמודד מקופח לתבוע סעד של ציווי כסעד עיקרי וסעד של פיצוי כסעד חלופי, ולשלם אגרה בהתאם לשווי הסעד הכספי.^[20] סכום האגרה עשוי להיות משמעותי במחלוקות שנושאן מכרזים והתקשרויות שהיקפן הכספי הינו ניכר. זו גם זו, בדיעבד עלול להסתבר לעותר, כי היה מיותר לחלוטין (או חלקית^[21]) לשלם אגרה בעבור סעד הפיצויים, שכן ההליכים הסתיימו במתן של ציווי קבוע. יתר על כן, סביר להניח, כי המתמודד המקופח, בדרך כלל, אינו חפץ בסעד של פיצוי, אלא בסעד של ציווי. לכן, מחיר שמירת האופצייה לקבל סעד של פיצויים כחלופה לסעד של ציווי, בשעה שהמתמודד המקופח חפץ בסעד של ציווי, עלול להיות יקר ומרתיע.

הפרדתה של העתירה המינהלית מהתובענה המינהלית משרתת, איפוא, את האינטרס הכלכלי של המתמודד המקופח, בהיבט של חסכון בתשלום האגרה. תועלת נוספת המגולמת בהפרדה בין תובענה מינהלית לעתירה המינהלית הוא חסכון בזמן שיפוטי. בירור מקביל של תביעה לסעדי ציווי ופיצוי גם יחד, עשוי להיות ארוך ומורכב יותר מאשר הליך שבו נתבע רק סעד של ציווי. נמצא, כי משך הזמן הממוצע לבירורה תובענה מינהלית במכרזים ציבוריים הינו כשנתיים וחודש^[22], בעוד שמשך הזמן הממוצע לבירור עתירה מינהלית הוא קצר יותר, כ-6 חודשים.^[23]

 חסרונות הכלל על צימוד תובענה מנהלית לעתירה מנהלית

להלן חסרונות הכלל על איסור צימוד תובענה מינהלית לעתירה מינהלית: (א) במקום להגיש כתב תובענה אחד, המרכז את כל סעדיו של המתמודד המקופח, בחלק מהמקרים יהא עליו לטרוח להגיש עתירה מינהלית ולאחריה תובענה מינהלית; (ב) הגשתה של בקשה להמיר את העתירה המינהלית והדיון בה מייצרים הליכים הכרוכים בזמן, ובשימוש במשאבים הן של בית המשפט והן של הצדדים; (ג) פועל יוצא נוסף של הכלל המדובר הוא התמשכות וסירבול נוסף במכלול ההליכים למימוש זכויותיו של המתמודד המקופח.^[24]

אלו הם חסמים רציניים בפני אכיפת זכויותיו של המתמודד המקופח^[25], הפוגעים באפקטיביות הסעד.^[26] כפי שצוין לעיל, לכלל האמור קיימים לא רק חסרונות אלא גם מספר יתרונות חשובים. ניתן לשמור על יתרונותיו של הכלל תוך צמצום חסרונותיו באמצעות סדרי-דין פשוטים למדי, אשר יתרמו לקיצור ההליכים ולהוזלתם, ולעשיית סעד הפיצויים לאפקטיבי יותר.

ההצעה לשינוי המצב בפסקאות העוסקות בהצעות לשינוי תפורטנה בהמשכו של פרק זה.

הליכים ממושכים

פרק הזמן הממוצע החלוף מרגע הגשת תובענה מינהלית לקבלת פסק דין בבית משפט לעניינים מינהליים בשנים 2010–2014, הינו 752 ימים. כלומר, משך הבירור הממוצע של תובענה מינהלית הוא שנתיים שלושה שבועות ויום אחד.^[27]

חלק מהתובענות המנהליות אינן מסתיימות בפסק דין בערכאה הראשונה, אלא מוסיפות להתברר בערעור. מבחינת המתמודד הטוען לקיפוח פירושו של דבר הוא, לעתים, הליכים ממושכים העשויים להיארך אפילו שנים אחדות.^[28] ההתמשכות הבלתי סבירה, של הליך הבירור של התובענה המינהלית הינה גורם הפוגע באפקטיביות סעד הפיצויים משום שאפקטיביות הסעד נמדדת לא רק בסכום הפיצוי אלא גם בזמן הדרוש להשגתו. התמשכות יתירה של הליך משפטי פירושה, במרבית המקרים, גם עלויות ייצוג משפטי מוגברות, עלויות הכרוכות בהשתתפות התובע עצמו בניהול ההליך. התארכות ההליך השיפוטי משמרת מצב של עימות בין המתמודד הטוען לקיפוח לבין הרשות הציבורית, בשעה שהמתמודד תלוי ברשות הציבורית לצורך קבלת פרויקטים ולשרידות עסקו.

לפיכך, התארכות ההליך המשפטי אינה עולה בקנה אחד עם האינטרס העסקי של המתמודד, ויש לומר ניצבת בסתירה גמורה אליה. היבט נוסף אשר קשור בהתמשכות הבלתי סבירה של הליך התובענה המינהלית הוא העובדה, כי באופן רגיל תובענה מינהלית מוגשת רק לאחר מיצוי הליכי האכיפה, הליך שהינו, כשלעצמו, ממושך.

לקריאת הפרק המלא על התובענה המנהלית בספרו של ד"ר שבת, לחצו כאן.
לקריאה אודות המושג "עתירה מנהלית", לחצו כאן.

צרו עמנו קשר

משרדנו שוכן ברחוב משכית 22, פינת רח' יוחנן הסנדלר 8, הרצליה פיתוח, ת.ד. 12617. טל' 09-9543895, פקס' 09-9545033, דוא"ל: info@michrazim-law.co.il

© זכויות היוצרים שמורות לפירמת עוה"ד ד"ר אורן שבת, מומחה למכרזים.
* אין להעתיק, לשכפל, להפיץ, לערוך או לעשות שימוש בכל דרך שהיא, למעט קריאה ועיון.
*אין בתוכן המאמר משום ייעוץ משפטי שיש להסתמך עליו.
תיוג: תובענה מנהלית.

[1] חוק בתי משפט לעניינים מנהליים, התש"ס-2000, ס"ח 1739.
[2] סעיף 5(3) לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים מסמיך את בית המשפט לעניינים מנהליים לדון, בין היתר ב"בתובענה מנהלית הקבועה בתוספת השלישית". כאמור, פריט 1 לתוספת השלישית לאותו בתי משפט לעניינים מינהליים, מגדיר את התובענה המינהלית כתובענה לפיצויים שעילתה ב"מכרז" במובן פריט 5 לתוספת הראשונה לאותו חוק. למרות הפשטות הלכאורית של הגדרת התובענה המינהלית, הרי שיישומה של ההגדרה אינו פשוט ליישום, דבר המשאיר את גדר סמכותו של בית המשפט לדון בתובענות לפיצויים באי בהירות מסוימת (ראו בעע"ם 3309/11 קוטלרסקי נ' המועצה המקומית תל מונד פס' ד'-ו' לפסק דינו של השופט (כתוארו אז) רובינשטיין ( 6.1.2013); עע"ם 9660/03 עיריית רחובות נ' שבדרון, נט(6) 241 (2005)). מפאת קוצר היריעה לא יורחב כאן בסוגיה זו.
[3] תקנות בתי המשפט לעניינים מנהלים (סדרי-דין), התשס"א-2000, ק"ת 6070.
[4] תקנה 30 קובעת כך:"לא תוגש תובענה מנהלית יחד עם עתירה מנהלית; ואולם בכל שלב של הדיון בעתירה רשאי בית המשפט, בהסכמת העותר, להמיר הליך של עתירה להליך של תובענה מנהלית, ולהורות לשם כך על תיקון כתבי הטענות והתאמתם להליך של תובענה מנהלית; הורה כך בית המשפט, יחולו על המשך הדיון הוראות תקנה 21."
[5] תקנה 10(ג) לתקנות בתי המשפט (אגרות), תשס"ז-2007, ק"ת 6579.
[6] לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984, ק"ת 4685.
[7] כאמור בתקנה 44 לתקנות סדר הדין האזרחי: "(א) תובענה תכיל את מלוא הסעד שהתובע זכאי לו בשל עילת התובענה; אך רשאי תובע לוותר על חלק מהסעד כדי להביא את התובענה בתחום שיפוטו של בית המשפט. (ב) תובע שלא כלל בתובענה חלק מהסעד או ויתר עליו, לא יגיש אחרי כן תובענה בשל חלק זה."
[8] ראו תקנה 44 לתקנות סדר הדין האזרחי לעיל (שם) וכן תקנה 45 לאותן תקנות "מי שזכאי לסעדים אחדים בשל עילה אחת, רשאי לתבוע את כולם או מקצתם; אך אם לא תבע את כולם, לא יתבע אחרי כן כל סעד שלא תבעו, אלא אם כן הרשה לו בית המשפט שלא לתבעו." ראו למשל, ע"א 7905/98 AEROCON C.C נ' הוק תעופה בע"מ, נה(4) 387, 394–393 (2001).
[9] משה קשת, הזכויות הדיוניות וסדר הדין האזרחי: הלכה למעשה כרך א 615–618 (מהד' 15, 2007). כן ראו את הפסיקה הנזכרת שם.
[10] תקנה 3 לתקנות בתי המשפט לעניינים מנהליים (סדרי-דין).
[11] תקנה 4 לתקנות בתי המשפט לעניינים מנהליים (סדרי-דין). לדיון ולביקורת על-אודות תחולת עילת השיהוי על העתירה המינהלית במכרזים ציבוריים ראו בפרק החמישי.
[12] תקנות 7(2) ו-8(1) לתקנות בתי משפט לעניינים מנהליים (סדרי-דין).
[13]  תקנה 13 לתקנות בתי המשפט לעניינים מנהליים (סדרי-דין).
[14] תקנה 15 לתקנות בתי המשפט לעניינים מנהליים (סדרי-דין).
[15] לדיון מורחב ולביקורת על הכלים הדיוניים המוגבלים לחקר האמת שמעמידות תקנות בתי משפט לעניינים מנהליים ראו בפרק השביעי.
[16] לדוגמה, הוכחת הקשר הסיבתי בין ההפרה המיוחסת לנתבע לבין הנזק דורשת בירור עובדתי מקיף. הוא הדין באשר לקביעת היקף הנזק. ראו עת"ם (מנהלי ב"ש) 267/01 המאירי הסעות ושירותים בע"מ נ' עיריית אשקלון פס' 9 לפסק דינו של השופט ברוך אזולאי (7.3.2002): "הואיל והעתירה הינה גם לפיצויים, שקלתי אם אין מקום לדון בפיצוים במסגרת הדיון בעתירה…נראה לי כי לנוכח הפגמים האמורים ולנוכח טיב הדיון הדרוש במקרה זה בשאלת הפיצויים, אין מקום לעשות כן במסגרת הדיון בעתירה…יש להעדיף הימנעות מהכרעה בעניינים שאינם חיוניים להכרעה בעתירה המנהלית כאשר העניינים יכולים לעמוד לדיון נוסף בצורה ממצה יותר במסגרת הדין בתובענה לפיצויים, אם יוחלט להגישה."
[17] הסכום עדכני ליום 1.1.2017. ראו תקנה 20 לתקנות בתי המשפט (אגרות).
[18] פריט 22 לתוספת לתקנות בתי המשפט (אגרות). הסכום עדכני ליום 1.1.2017.
[19]  תקנה 6(א)-(ב) לתקנות בתי המשפט (אגרות).
[20] לחלופין, באפשרות המתמודד לתבוע סעד של ציווי ולבקש פיצול סעדים, תוך הסתכנות בהיוותרות ללא כל סעד, אם בקשתו תידחה ואם לאחר מכן תידחה גם העתירה.
[21] תלוי בהיקף התקדמות ביצוע ההתקשרות בין הרשות הציבורית לזוכה, אם זו לא עוכבה על ידי בית המשפט באמצעות סעדים זמניים.
[22] ראו על כך להלן.
[23] הרשות השופטת בישראל דו"ח שנתי (2013), עמ' 20, http://elyon1.court.gov.il/heb/ haba/dochot/doc/shnati2013.pdf (16.10.2015) (להלן: דו"ח שנתי של הרשות השופטת (2013)).
[24]  כאמור, ניהול העתירה לסעד הציווי, ובמקרה הצורך גם תביעה לפיצוי כספי מתבצעים בשני "מסלולים" דיוניים נפרדים לפי סדר "טורי". אכיפה ממצה של זכויותיו של מתמודד מקופח עשויה להיות כרוכה, אפוא, בשתי מסכתות נמשכות של ערעורים, במקום אחת. סירבול זה עלול לייצר הליכים היכולים להתפרש על פני שנים ארוכות.
[25] לדיון בהשלכות הכלכליות והאסטרטגיות של משך ההליכים על המתמודד המקופח ראו בפרק העשירי.
[26] בדומה לכך, על פי השקפת יצחק זמיר, הכלל המדובר נמנה על קבוצה של כללים המחלישים את הזכות המנהלית (ראו יצחק זמיר, הסמכות המנהלית – הביקורת השיפוטית: כללי הסף כרך ג 1658 (2014)).
[27] הנתונים על משך בירורן של התובענות מנהליות שניתנו בהן פסקי-דין בשנים 2014–2010 נאספו מאתר "נבו". לפי הנתונים שנאספו, בתקופה הנזכרת ניתנו 44 פסקי דין של בתי משפט לענינים מינהליים בתובענות מנהליות, כאשר משך בירורן הכולל של התובענות המנהליות בבתי משפט אלה בתקופה האמורה הוא 33,067 ימים. על כן תקופת בירור ממוצעת של תובענה מנהלית בתקופה האמורה הינו 751.8 ימים, שהם שנתיים שלושה שבועות ויום אחד.
[28] לדוגמה בעע"ם 10065/08 עתיר נ' מדינת ישראל (28.4.2003) הוגש ערעור על פסק דין בעניין תובענה מנהלית בשנת 2008. פסק הדין בערעור ניתן ביום 28.4.2013. עם זאת, על פי פרסומי הנהלת בתי המשפט, אורך חיי תיק "עע"ם" בבית המשפט העליון הינו 12.1 חודשים (ראו דו"ח שנתי של הרשות השופטת (2013), לעיל ה"ש 23, בעמ' 15).
תיוג: תובענה מנהלית.